Neth-ER > Overige thema's

Dossier: Begroting/MFK

De Europese begroting financiert de activiteiten en het beleid van de Europese Unie. De Europese begroting wordt vastgelegd in het meerjarig financieel kader (MFK). Hierin worden de maximale bedragen vermeld die door de EU besteed mogen worden. Deze bedragen zijn zowel voor elk jaar als over de gehele looptijd van het MFK vastgelegd. Volgens het evenwichtsbeginsel moeten de ontvangsten en uitgaven van de begroting in evenwicht zijn: de Europese Unie mag geen leningen aangaan om haar uitgaven te dekken.

Laatste ontwikkelingen

De Commissie heeft het budget van Erasmus+ voor 2023 verhoogd met 262 miljoen euro. Door deze toename is het budget voor 2023 van het onderwijsprogramma 4,43 miljard euro. Sinds het ontstaan van het programma in 1987 is dit het hoogste jaarbudget ooit. Het extra geld gaat voornamelijk naar steun voor studenten en onderwijspersoneel die de oorlog in Oekraïne zijn ontvlucht.

De parlementaire commissies CULT en ITRE gaven input mee aan de begrotingscommissie, die bezig is met het opstellen van richtlijnen voor de jaarbegroting van 2024. Volgens CULT heeft Erasmus+ meer budgettaire flexibiliteit en structurele financiering nodig. ITRE benadrukt het belang van investeringen in onderzoek en innovatie voor het Europese concurrentievermogen.

Voor het tweede kwartaal van 2023 staat een evaluatie van het MFK gepland, inclusief een mogelijke herziening. In december 2022 kwam het Parlement alvast met een resolutie waarin ze pleit voor meer budget en flexibiliteit om effectiever te kunnen reageren op crises en nieuwe politieke ambities, zoals strategische autonomie. Onderzoek & innovatie in het bijzonder zouden daarom meer budget verdienen. Ook mogen EU-programma’s, waaronder Erasmus+, niet in gevaar worden gebracht door terugbetalingen van leningen uit het herstelfonds.

Meer dan dertig Hongaarse onderwijs- en cultuurinstellingen kunnen niet langer rekenen op financiering uit Horizon Europe en Erasmus+. De Commissie heeft deze beslissing genomen naar aanleiding van het door de Raad geactiveerde conditionaliteitsmechanisme. Dit mechanisme geeft de Commissie de mogelijkheid EU-financiering te beschermen tegen schendingen van de rechtsstaat. Hongaarse instellingen mogen weliswaar nog deelnemen aan de programma’s, maar zonder EU-financiering voor Hongaarse consortiumpartners wordt samenwerking wel een stuk lastiger. Hongaarse instellingen kunnen namelijk enkel meedoen als geassocieerd partner.

Er staat een consultatie open ten behoeve van de tussentijdse evaluatie van de Recovery and Resilience Facility. De Commissie wil de doeltreffendheid, efficiëntie, samenhang en relevantie tot nu toe beoordelen. Belanghebbenden kunnen reageren tot 8 juni.

Volgens de Europese Rekenkamer zijn de belangrijkste horizontale beleidsprioriteiten van de EU niet voldoende geïntegreerd in programma’s. Ook vindt de Rekenkamer dat de Commissie attenter moet monitoren en rapporteren over de integratie van deze beleidsprioriteiten. Verwacht wordt dat de oproepen van de op termijn concrete veranderingen teweeg brengen in programma’s zoals Horizon Europe en Erasmus+.

Doel MFK

De meerjarenbegroting van de EU wordt vastgelegd in de MFK-verordening. Deze verordening heeft ten doel:

de goedkeuring van de jaarlijkse EU-begroting te vergemakkelijken;
de politieke prioriteiten in cijfers te vertalen voor een begrotingscyclus van ten minste 5 jaar;
voor begrotingsdiscipline te zorgen in de EU;
de EU-financiën beter voorspelbaar te maken.

Verplichtingen en betalingen

Er zijn afspraken gemaakt over twee typen uitgaven, namelijk verplichtingen die aan mogen worden gegaan en daadwerkelijke betalingen. Voor beide zijn plafonds afgesproken in het MFK. Er bestaat in het Europese budgettaire systeem geen direct verband tussen de begroting voor de verplichtingen die worden aangegaan en de begroting voor de betalingen die worden gedaan. Dit heeft onder andere te maken met het feit dat veel programma’s over meerdere jaren lopen en er dus veel tijd kan zitten tussen het aangaan van de verplichtingen en het daadwerkelijke betalen ervan. Vanuit de betalingsbegroting voor Horizon 2020 onder het huidige MFK 2014-2020 worden bijvoorbeeld nog betalingen gedaan voor projecten uit KP7. In Europese begrotingen wordt dan ook nu gesproken in 2011 prijzen (toen het MFK voorstel werd gepresenteerd) of lopende prijzen (inflatie-gecorrigeerd).

Pijlers

Binnen het MFK is de begroting niet alleen opgedeeld in jaren maar ook in zogeheten pijlers. Een pijler omvat de begroting voor een bepaald type uitgave. Zo is er een pijler voor de administratieve kosten van de EU en een pijler voor relaties met derde landen. De kennisprogramma’s vallen onder de pijler ‘Slimme en Inclusieve Groei’. Deze is opgedeeld in twee subpijlers. Onder de eerste – ‘Concurrentievermogen voor groei en banen’ – vallen Horizon 2020, Erasmus+ en de Connecting Europe Facility. Onder de tweede – ‘Economische, sociale en territoriale cohesie’ – vallen onder anderehet Europees Fonds voor Regionale Ontwikkeling, het Europees Sociaal Fonds en het Cohesiefonds.

Vaststelling MFK

Het voorstel voor de MFK-verordening wordt door de Europese Commissie gedaan. De Raad neemt de MFK-verordening met unanimiteit van stemmen aan, na goedkeuring door het Europees Parlement (de goedkeuringsprocedure). Volgens de goedkeuringsprocedure kan het Parlement het standpunt van de Raad goedkeuren of afwijzen, maar niet wijzigen.

Moeizame start onderhandelingen MFK 2021-2027

Het huidige MFK loopt van 2014 tot en met 2020, en werd in 2013 vastgesteld. Vóór de coronacrisis leken de Commissie, het Parlement en de lidstaten via de Raad maar niet eens te worden over de opvolger ervan, namelijk het MFK 2021-2027. De Commissie geeft aan in haar oorspronkelijk voorstel van 2 mei 2018 in te zetten op een modern budget, met hierin aandacht voor nieuwe prioriteiten zoals de Green Deal en de digitale transitie. Ze reserveert hierbij bijna 100 miljard euro voor het toekomstige Europese kaderprogramma voor onderzoek en innovatie, Horizon Europe (+18,2 miljard ten opzichte van Horizon 2020). Om de budgetverhoging voor kennisprogramma’s te realiseren, wordt onder andere gekort op grote en klassieke begrotingsposten zoals fondsen voor het Cohesiebeleid en het Gemeenschappelijke Landbouwbeleid. Het nieuwe voorstel vraagt in het licht van de nieuwe prioriteiten en andere factoren, zoals Brexit, om een nationale bijdrage van de lidstaten van 1,11% van het bni, waar deze momenteel ongeveer 1% bedraagt.

Het Parlement heeft vraagtekens gezet bij de door de Commissie gepresenteerde cijfers en rekenmethodes in het voorstel voor het nieuwe MFK. In een aangenomen resolutie stelt het Parlement dat, volgens eigen berekeningen, de voorgenomen bezuinigingen veel hoger zullen uitvallen en de investeringen veel lager. Het Parlement wil een budget van 1,3% van het bni en stelt in haar positie op het MFK-voorstel voor om minimaal 120 miljard te reserveren voor Horizon Europe en 45 miljard voor het Erasmusprogramma.

Ook de lidstaten kwamen maar niet tot een compromis; hierbij viel met name de tweespalt tussen enerzijds een groep die inzette op een gemoderniseerd budget van 1% van het bni en anderzijds een groep die absoluut niet wou bezuinigen op het cohesiebudget. Onder Charles Michel, voorzitter van de Raad kwamen de regeringsleiders op 20 februari 2020 samen om een nieuw budgetvoorstel van de Raad te bespreken, waarbij werd ingezet op 1,074% van het bni. Voor Horizon Europe werd hierin 80,9 miljard voorzien (alle bedragen volgens prijzen 2018). Daar waar de Finnen eind 2019 onder hun voorzitterschap met een negotiation box van 1,03 tot 1,08% van het bni geen compromis konden forceren, kwamen ook nu de regeringsleiders er samen niet uit.

Gevolgen coronacrisis

Waar de onderhandelingen begin dit jaar sowieso al moeizaam verliepen, brengt de coronacrisis het doemscenario van geen nieuw MFK vóór 1 januari 2021 opeens wel heel erg dichtbij.

Mocht er op januari 2021 geen nieuw MFK zijn, dan kan de EU weliswaar via de zogeheten 1/12e regel tóch over budget beschikken. Hierbij mag de Commissie, indien er op 1 januari geen nieuwe jaarbegroting is, elke maand één twaalfde van de begroting van het voorgaande jaar uitgeven. Echter, aangezien de huidige programma’s Horizon 2020 en Erasmus+ eind dit jaar aflopen, kunnen er zonder nieuw MFK geen subsidies worden aangegaan voor de vervolgprogramma’s ervan. Sterker nog, zonder MFK kunnen de onderhandelingen over de nieuwe onderzoeks- en onderwijsprogramma’s niet worden afgerond. Met andere woorden: zonder akkoord rond het MFK heeft de Commissie volgens de 1/12e regel weliswaar wel budget beschikbaar, maar kan zij dit niet uitgeven aan nieuwe calls onder nieuwe programma’s. Om dit te vermijden, zouden het MFK én de huidige programma’s tijdelijk verlengd kunnen worden. Dit tijdelijke vangnet wordt ook voorgesteld door het Europees Parlement. Met een verlenging van zowel het huidig MFK als de programma’s kan namelijk ook het beschikbare budget volgens deze regel worden ingezet voor nieuwe calls in 2021 onder Horizon 2020 en Erasmus+. Hierbij komen echter wel nog een aantal factoren zoals Brexit en de hoogte van nationale bijdrages van de EU27 om de hoek kijken.

Aangepast MFK voorstel gelinkt aan Europees herstelfonds

Om de coronacrisis en de nasleep ervan het hoofd te kunnen bieden, roept de Raad in april de Commissie op om zo snel mogelijk een voorstel uit te werken voor een Europees herstelfonds. Dit zou, ook volgens de Commissie zelf, één pakket moeten vormen met een aangepast MFK-voorstel.

Commissievoorzitter Von der Leyen geeft in reactie op de Raadsbijeenkomst al aan dat het nieuwe MFK, naast te focussen economisch herstel, zich ook nog steeds zal moeten richten op andere moderne prioriteiten zoals de Green Deal en de digitale transitie. Naar verwachting zal de Commissie eind mei haar voorstel presenteren. Het is dus voorlopig nog onduidelijk welke gevolgen dit zal hebben voor onderwijs- en onderzoeksprogramma's zoals Horizon en Erasmus+.