Geen MFK: geen gevolgen voor lopende projecten
Goed om te weten: lopende projecten zullen weinig hinder ondervinden, mocht er op 1 januari 2021 geen nieuw Europees meerjarig financieel kader (MFK) zijn. Verplichtingen aangegaan onder de huidige onderzoeks- en onderwijsprogramma’s, waaronder betalingen aan lopende projecten, zullen worden gerespecteerd. Deze projecten vallen namelijk onder het huidige MFK (2014-2020) en staan daarmee los van de onderhandelingen over de nieuwe meerjarenbegroting.
Geen MFK: toch Europees budget beschikbaar
Mocht er op januari 2021 geen nieuw MFK zijn, dan kan de EU tóch over budget beschikken. De zogeheten 1/12e-regel voorziet dat de Commissie elke maand één twaalfde van de begroting van het voorgaande jaar mag uitgeven, indien er op de eerste dag van het financiële jaar (1 januari) nog geen nieuwe jaarbegroting is. Ook als een meerjarenbegroting afloopt, neemt men de maximumbedragen en bepalingen van het laatste jaar van het vorige MFK tot er een akkoord is over het nieuwe MFK.
Overigens kan de Raad op voorstel van de Commissie uitgaven van meer dan een twaalfde toestaan.
Geen MFK: geen nieuwe programma’s en projecten
Helaas betekent de 1/12e regel niet dat de huidige programma’s ook automatisch zullen doorlopen. In de verordeningen voor Horizon 2020 en Erasmus+ is immers vastgelegd dat deze lopen tot en met 31 december 2020. Het spreekt voor zich dat er zonder nieuwe rechtsgrondslagen en financiële toewijzingen (zoals normaal gezien vastgelegd in het MFK) geen subsidies kunnen worden aangegaan voor volgende onderzoeks- en onderwijsprogramma’s. Sterker nog, zonder MFK kunnen de onderhandelingen over de nieuwe onderzoeks- en onderwijsprogramma’s ook niet worden afgerond. Met andere woorden; zonder akkoord rond het MFK heeft de Commissie volgens de 1/12e regel weliswaar wel budget beschikbaar, maar kan zij dit niet uitgeven aan nieuwe calls onder nieuwe programma’s. Ook nieuwe initiatieven zullen dus niet van start kunnen gaan, zoals de missies en partnerschappen voorgesteld onder Horizon Europe. Ook zou dit betekenen dat na de pilot fases van het Europese Universiteiten-initiatief en de Centres of Vocational Excellence, deze initiatieven niet als nieuw volledig onderdeel van de programma’s uitgerold kunnen worden.
Alternatieve oplossingen?
De onderhandelingen over het MFK verliepen vóór de corona-crisis al zeer moeizaam. Hoewel de Commissie ondertussen een aangepast voorstel heeft aangekondigd, wat één pakket zal vormen met het op te richten Europese herstelfonds, zorgt ook dit voor extra vertraging. De regeringsleiders moeten vervolgens ook nog tot een compromis hierover zien te komen. Er zijn echter wel manieren om via alternatieve wegen toch tot een tijdelijk budgetakkoord te komen, namelijk een verlenging van het huidige MFK én de huidige programma’s.
Verlenging van programma’s noodzakelijk
De co-rapporteurs van de commissie Budget in het Europees Parlement publiceerden half maart een aanzet voor een wetgevingsinitiatief waarin zij de Commissie oproepen om vóór 15 juni een tijdelijk vangnet op te zetten. Dit rapport werd vervolgens op 4 mei jongstleden aangenomen. Het EP wil dat niet alleen het huidig MFK, maar óók de huidige programma’s automatisch en tijdelijk verlengd worden. Dit houdt in dat de tijdsduur, zoals aangegeven in de wettelijke basis van de programma’s, aangepast moeten worden door de Raad, Commissie en Parlement. Deze aanpak biedt een oplossing voor het hierboven geschetste probleem van de 1/12e regel. Met een verlenging van zowel het huidig MFK als de programma’s kan namelijk ook het beschikbare budget volgens deze regel worden ingezet voor nieuwe calls in 2021 onder Horizon 2020 en Erasmus+. Hoewel het EP in het kader van de coronacrisis pleit voor een omvangrijk herstel- en wederopbouwpakket en verhoogd MFK, is het van mening dat een dergelijk vangnet momenteel een beter alternatief is voor een (te) laat en ontoereikend MFK. Bovendien maakt het vangnet zo een tijdelijke heroriëntering van het budget mogelijk, waarbij juist kan worden ingezet op het verzachten van de directe economische en sociale gevolgen van de coronacrisis, alsook op de herstelfase. Hierbij kunnen de in 2020 al eerder genomen steunmaatregelen indien nodig ook worden uitgebreid en opgevolgd.
Update werkprogramma Horizon 2020 blauwdruk voor 2021
Indien de EU het huidig MFK tot 2022 zou verlengen, zou de verdeling van het budget over de verschillende programma’s – dus ook die voor onderzoek en onderwijs – hetzelfde blijven. In dat licht is het goed om op te merken dat de Commissie eerder in maart al een update van het werkprogramma voor het laatste jaar van Horizon 2020 publiceerde. Hierin is goed de financiering van de nieuwe prioriteiten onder de Commissie Von der Leyen terug te vinden; zo is er veel aandacht voor Corona-onderzoek, de Green Deal en – in het kader van meer synergieën, in dit geval tussen Horizon en Erasmus – voor het Europese Universiteiten-initiatief. Volgens Science|Business zou de Commissie dit plan dan ook als blauwdruk voor het Horizon-budget van volgend jaar kunnen gebruiken.
Gevolgen coronacrisis: aangepast MFK-voorstel op komst
In antwoord op de coronacrisis liet Commissievoorzitter Von der Leyen al op 28 maart jongstleden weten dat de Commissie momenteel nieuwe budgettaire maatregelen aan het uitwerken is; variërend van flexibilisering van bestaande fondsen, zoals de structuurfondsen, tot een nieuw voorstel voor het MFK. Naar aanleiding van de videobijeenkomst van de Raad op 23 april, waarbij de regeringsleiders de eerste stap richting een Europees herstelfonds zetten, stelt Von der Leyen dat een gezamenlijke en toekomstbestendige Europese aanpak volgens haar alleen bereikt worden kan via het MFK. Het op te richten herstelfonds zal dan ook hieraan verbonden moeten zijn. Von der Leyen wil dat het nieuwe MFK zich naast economisch herstel ook gaat richten op andere moderne prioriteiten zoals de Green Deal en de digitale transitie.
Wat mogen we verwachten?
De Commissie is nu dus aan zet om zo snel mogelijk met een aangepast voorstel voor het MFK 2021-2027 en het hieraan verbonden herstelfonds te komen. In aanloop naar de videoconferentie circuleerde er in de Brusselse wandelgangen echter al een eerste draft, waarin expliciet wordt verwezen naar een versterking van Horizon en externe instrumenten en een wijziging van InvestEU naar RecoverEU. De Commissie benadrukt echter dat dit geen officiële tekst is en dat er intern nog druk gewerkt wordt aan het uitwerken van het aangepaste voorstel. Het is dus voorlopig nog onduidelijk hoe het nieuwe voorstel eruit zal komen te zien, wat het uiteindelijke budget zal zijn en welke budgettaire gevolgen dit zal hebben voor onderwijs- en onderzoeksprogramma's zoals Horizon en Erasmus+.
En wanneer?
Ook over wanneer de Commissie het voorstel zal presenteren bestaat nog onduidelijkheid; waar zij eerst eind april aankondigde, verschoof dit al snel naar 6 mei. Ook dit werd uitgesteld en inmiddels gaan de geruchten dat dit eerder na medio mei zal zijn. Hoewel er in het verleden al eerder pas in een laattijdig stadium akkoorden over het MFK en de bijbehorende budgetverdeling over programma’s zoals Horizon en Erasmus werden bereikt, was dit nog nooit eerder zó laat. In het licht van de huidige ontwikkelingen lijkt het dan ook steeds minder waarschijnlijk dat nieuwe programma’s zoals Horizon en Erasmus op tijd (voor begin 2021) aangenomen zullen zijn en dat hiermee dus ook de implementatie ervan grote vertraging zal oplopen. Geruchten gaan dat het aankomende Duitse voorzitterschap van de Raad er al rekening mee houdt dat er onder hun leiding geen akkoord bereikt zal worden, wat betekent dat dit automatisch zal doorschuiven naar de Portugezen, die in januari 2021 het stokje van de Duitsers zullen overnemen.
Belang van O&I, onderwijs én prioriteiten
De Europese kennissector wijst erop dat onderwijs, onderzoek en innovatie noodzakelijk zijn voor het economisch welzijn én de gezondheid van Europese burgers. Onder meer de koepels EUA, The Guild en LERU vragen dan ook om voldoende budget hiervoor binnen het nieuwe MFK-voorstel. De angst bestaat dat nu het coronavirus landen en regio’s zwaar treft, de lidstaten mogelijk meer geld zullen willen toewijzen aan de cohesiefondsen – sowieso een heikel discussiepunt vóór de crisis begon – en daarmee tegelijkertijd ook zullen snijden in de budgetten voor kennis. Ook Mariya Gabriel, Europees commissaris voor Innovatie, Onderzoek, Cultuur, Onderwijs en Jeugd ging eerder al expliciet in op het belang van O&I in Europa op zowel de korte als lange termijn. Een degelijk budget maakt niet alleen onderzoek naar nieuwe tests en vaccins tegen Covid-19 mogelijk, maar ook investeringen die op lange termijn een antwoord moeten bieden op maatschappelijke uitdagingen zoals klimaatverandering en de digitale transitie. Hoewel internationale samenwerking in beide gevallen zonder enige twijfel onmisbaar is, werpt de crisis de vraag op hoe afhankelijk Europa in de toekomst wil zijn van andere continenten op het gebied van gezondheid en innovatie. Bewuste keuzes en investeringsprioriteiten lijken nu meer dan ooit van cruciaal belang te zijn.
Last but not least: Brexit
Ook Brexit komt bij al deze scenario’s weer om de hoek kijken. Ten eerste maakt Brexit de uitvoering van de 1/12e-regel lastiger. De regel gaat er immers vanuit dat het aantal lidstaten dat bijdraagt aan en geld ontvangt uit een begroting niet van jaar tot jaar verandert. Het VK is officieel geen EU-lidstaat meer, maar draagt, zoals vastgelegd in het terugtrekkingsakkoord, tijdens de transitiefase wel nog bij aan de verschillende programma’s. Deze transitiefase loopt echter af op 31 december 2020. Hoewel het plafond van het 2021 budget gebaseerd zal zijn op de bijdrage van 28 landen in 2020, zullen de budgettaire verbintenissen wellicht uit moeten gaan van bijdrages van slechts 27 lidstaten, waarvan sommigen zwaar getroffen door corona wellicht minder zullen kunnen afstaan. Ten tweede kan de transitieperiode overigens, mits wederzijds goedgekeurd vóór 1 juli 2020, voor één of twee jaar verlengd worden, maar ook dit zal ongetwijfeld extra complicaties teweegbrengen. Al met al blijven er nog heel wat vragen onbeantwoord.
Context
De Europese begroting, die de activiteiten en het beleid van de EU financiert, wordt vastgelegd in het meerjarig financieel kader. Hierin zijn de maximale bedragen vastgelegd die de EU mag besteden; zowel per jaar als over de gehele looptijd van het MFK. Zolang er geen akkoord over het MFK wordt bereikt, kunnen ook de programma-specifieke onderhandelingen, zoals voor Erasmus+ en Horizon, en de verdeling van het budget tussen en binnen de programma’s niet worden afgerond. De Commissie publiceerde op 2 mei 2018 haar voorstel voor het MFK 2021-2027. Zowel de Europese Raad, die de MFK-verordening met unanimiteit van stemmen moet aannemen, als het Europees Parlement, dat het voorstel moet goedkeuren, konden zich niet vinden in dit voorstel. De onderhandelingen verliepen tot nu toe, ook vóór de uitbraak van de COVID-19 pandemie, zeer moeizaam.
